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俠客島:國務院要“大規模減稅” 需決心更需藝術

2018/10/11 9:02:05      人民日報海外版      

要論國慶黃金周最火的熱詞,“稅”當之無愧。

10月3日,范冰冰“陰陽合同”涉稅問題有了最終處理結果,引發民眾高度關注;更為牽動人心的則是事關個人和企業稅賦的問題。10月7日,財政部部長劉昆在接受采訪時,明確提出“還在研究更大規模的減稅、更加明顯的降費措施”;10月8日,國務院常務會議確定了完善出口退稅政策加快退稅進度的措施。

不過,值得細究的是,關注之外,大家的期待似乎卻并不高。尤其是今年一季度以及上半年的稅收高速增長,使得減稅額度與民眾預期有了一定程度上的脫節,各界對于減稅的“獲得感”有所折扣。

早在今年年初,《政府工作報告》確定了規模達1.1萬億元的減稅降費目標,按照目前已經出臺的減稅措施,實際的減稅額度可能超過1.3萬億。可見,中央減稅的力度和決心是十分明顯的。

那么,究竟應該怎樣減稅?什么環節和力度的減稅,才能稱之為“大規模減稅”? 如何在既定減稅額度的前提下,最大程度發揮減稅對實體經濟的刺激作用?今天我們依然請到了財稅專家、上海財經大學范子英教授為我們解讀。雖然本文專業性相對強,可能不如一般文章易讀,但相信讀罷可以對稅制調整的考量和挑戰,有更直觀的認識。

降稅率

從中國現階段的國情來看,企業稅占到中國總稅收的90%,因此,減稅也一定是以降低企業稅負為主要方向。因為它一方面可以有效降低宏觀稅負,另一方面也能夠有助于對沖中美貿易戰的負面影響。

在稅種層面,減稅的主要方向則應該為增值稅和企業所得稅。這兩個稅種占全部稅收的62%,只有此二者下降了,才能夠稱得上“大規模減稅”。

具體怎么實施?

最簡單的方案無疑是降稅率,操作層面最容易,減收效應也最明顯。今年5月1日,增值稅的基準稅率由17%降到16%,11%檔的稅率降到10%。因此,新一輪的“大規模減稅”不可避免會涉及到基準稅率的下調,當然,還有稅率并檔。

如何理解這個稅率并檔?

這得從2012年的多檔稅率談起。眾所周知,此前,服務業的營業稅往往是3%或者5%的低稅率,如果要轉變為增值稅稅制,則可能帶來較大的稅負波動。為了更好地進行過渡,于是在原有增值稅17%稅率之下,新設一些較低的稅率,這樣一來,就出現了11%和6%兩檔,即多檔稅率。

但是,多檔稅率也帶來了行業間增值稅稅負的不公平。 由于中國的增值稅采用的是“扣稅法”,也就是銷項減進項,假設一個100萬的商品從6%稅率行業流向17%稅率行業,那么6%稅率行業只需要開出6萬(100萬*6%)的稅票,亦即17%稅率行業的進項稅。但對于17%稅率行業來說,如果商品售價200萬,他的銷項稅為34萬(200萬*17%)的銷項稅,最終繳納增值稅額為28萬(34萬—6萬)。

但問題是,其實際增加值只有100萬,如果以此來計算,17%行業所需繳納稅額只有17萬,上游少繳納的11萬增值稅,全部由下游行業給補交了。這樣就產生了很大程度上的不合理。因此,這一輪的增值稅稅率下降,高稅率檔次的下降幅度要超過低稅率檔次,以緩解稅負的不合理分布。

例如,增值稅基準稅率由16%降到14%,10%稅率降到9%,6%稅率不變。

另一個需要調整稅率的是企業所得稅。

自2007年設置25%的基準稅率以來,企業所得稅就沒有對稅率做過調整。當年的稅率設定,是考慮到全世界159個國家的平均稅率為28.6%,我們設定在25%是有一定競爭力的。但問題是,十多年來,形勢一直再變化。事實上,很多國家都對企業所得稅稅率進行了下調,美國在2017年將企業所得稅稅率下降至21%,新形勢下的中國所得稅稅率反而沒有優勢了。

因此,我國企業所得稅的基準稅率,可以下調至22%左右。

改稅制

任何時代的減稅,都是與政策目標緊密關聯的。雖然降稅率能夠減稅,但卻不一定與當下的目標完全吻合。

如果我們的目的是刺激消費,那么降低增值稅稅率當然很有用。增值稅屬于環環抵扣、層層轉嫁,最后是把稅收附加在商品價格上。在理想的情況下,降低增值稅稅率,會相應降低最終消費品的價格,從而刺激消費需求,增加內需。

但是如果目的是為了促進企業經營狀況,降低企業所得稅率卻不一定有預期效果。在宏觀經濟未明顯回暖的時候,只有那些經營狀況好的企業,才會有較多的稅前利潤;而真正需要幫助的企業,利潤水平非常低下,甚至多年虧損,這些企業在25%的稅率時是不交稅的,即使稅率下降了,他們的企業所得稅也是很少,由此的減稅效應也就很小了。

進一步說,如果“大規模減稅”與提振實體經濟活力相關,那么,我們就需要在稅制的完善上做更多的拓展。換言之,除去降低增值稅和企業所得稅,還要改革稅制。

首先是可以允許企業向前結轉虧損。企業的經營肯定是有虧有盈的,盈利年份繳納所得稅,如果虧損了,按照我國現有的稅法,企業可以將虧損結轉到以后5年內使用。但是,不允許企業向前結轉,也就是不能把之前年份以及繳納的企業所得稅退回。

但是其他很多國家則不然,不少國家都允許同時向前和向后結轉虧損,只是在結轉年限上做一些規定。從某種意義上來說,這就是給經營困難企業的一種補貼,有助于企業渡過難關。

其次是要擴大留抵稅額退稅的范圍。所謂留抵稅,就是指當月購進貨物多,進項稅也就多,庫存商品也就多。如果當期進項大于銷項,就會出現留抵稅金,同時也會有相應多的庫存商品。

企業繳納的增值稅,是銷項稅減去進項稅,當銷項稅小于進項稅時,就產生了留抵稅額的問題,也就是說企業當年用不完的進項稅,是允許企業在往后的年度內使用的。這等價于企業向政府提供了一筆無息貸款,在實體經濟融資困難時,加重了企業的融資負擔。2018年,財政部對裝備制造等先進制造業、研發等現代服務業和電網企業開展了退還留抵稅額的政策,取得了良好效果,說明這種政策是有積極作用的。

最后是開展一些刺激企業投資的稅收政策。

2014年,相關部門針對部分行業推出了固定資產加速折舊政策,2018年進一步加大了該政策的力度,但是從實施效果來看并不明顯。一個主要原因是,企業在經濟低迷階段的投資需求是非常少的,同時很多企業的稅前利潤本來就不多,固定資產折舊僅僅是降低當年的稅前利潤,對一些民營制造業企業來說,這個政策在經濟低迷階段還用不上。

考慮到大多數企業都繳納增值稅,可以將所得稅的加計扣除政策,借鑒到增值稅稅制。為了提振企業的投資,特別是民營企業投資,可以允許企業對購進固定資產的進項稅進行加計扣除,這等價于給那些投資的企業一筆定向補貼,激勵企業增加投資,從而提升經濟活力。

防風險

減稅是有風險的,很多情況下,這種風險還是非常大的。試想一下,如果“大規模減稅”帶來的是“大規模減收”,同時實體經濟又沒有明顯回暖,“大規模減稅”有可能使得中國經濟陷入更為尷尬的境地。因此,做好防風險的預案是非常關鍵的。

首先是國家財政收入的大幅下降。“大規模減稅”要求瞄向最主要的稅種,因此減收是必然的結果,如果大幅度下調稅率,再疊加了宏觀經濟形勢的新變化,例如PPI(生產價格指數)的下降,那么減收效應是會成倍放大的。

如果減收的幅度足夠大,就需要配合債務發行來填補財力空缺,這樣很可能突破現有3%的赤字率,考慮到中國的實際赤字率水平可能更高,不可避免地會增加財政的債務風險。

其次是部分地區的財政困難加劇。減稅的減收效應,在國家加總層面一般不會非常嚴重,但是一旦落實到某個具體地方,則可能表現的完全不同。同一種減稅政策,一些地區可能受影響較小,必然會有一些地方受到非常大的沖擊。

因此,“大規模減稅”的一個不可避免的問題,在于部分地區的財政困難會加劇,如果地方收支缺口長時間得不到緩解,那么就會影響地方政府的正常運行,例如影響機關、事業單位人員工資發放。因此,中央財政需要對這些特殊地區的特定風險做好預案。

第三種風險是地方政府的策略性行為。“大規模減稅”是指向某些特定稅種,而這些稅種的收入往往又是在不同政府層級間共享的,例如目前的增值稅收入中,中央和地方各占50%,國家層面的減稅政策會直接影響到地方收入,地方政府的激勵和行為會相應發生變化,其中一種可能性就是加大征收力度,或者逐步清理原有的稅收優惠,這些策略性行為會在很大程度上對沖“大規模減稅”。

說到底,減稅不僅是降稅率,更是一項值得細琢磨的“藝術”。

文/范子英 (上海財經大學公共經濟與管理學院)

(編輯:newshoo)
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